衰敗的美利堅 @ 人生沒有用不到的經歷

America_Falling_Apart_by_SeaylohnStudios

介紹一篇長文，衰敗的美利堅，我在美國待不久，讀過之後也認同福山的見解。2008年金融風暴後，美國無論如何、使盡一切卑鄙的手段都必須利用資本主義確保其無可動搖的經濟實力，並建構讓世人相信其有超強的軍事力量，以奠定美金 "紙鈔" 的信用價值，一旦Dow Jones崩盤，不再有錢支持強大的全球性國防，美金也將不再有現在的信用價值而被世人打回原狀，一大部分會變成真正的廢紙，到時，各州利益若高於聯邦利益，美國將像歐洲一樣四分五裂。香港的民主/中國的民主/台灣的民主，和美國的民主是截然不同的。

QE1、QE2、QE3 ，聯準會(Federal Reserve)印了三兆美元，但六年來美國經濟復甦不如預期，下面有一則新聞，「若美國通貨膨脹趨勢明顯脫離聯準會 (Fed) 目標，不排斥再度採取新一輪的量化寬鬆 (QE) 貨幣刺激措施。」
http://news.cnyes.com/Content/20141015/KIYEJLR90SC9U.shtml?c=headline_sitehead
QE4 將再印多少美金出來鞏固美國的經濟地位？不印不行嗎？現在世人還認為美國仍有強大的經濟與軍事力量，不印白不印，錢印出來別人不信也得信，否則你要相信哪一國的貨幣？如果真有QE4，台灣房價又會攀上新高點，年輕人會更辛苦。

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http://www.guancha.cn/fu-lang-xi-si-fu-shan/2014_10_12_275200.shtml
法蘭西斯‧福山：衰敗的美利堅 ——政治制度失靈的根源（完整版）（觀察者網，楊晗軼、朱新偉譯）

【我的好友福山二十多年前提出「歷史終結論」，一夕成名。經過多年的沉澱，他已經不再高捧民主與市場。臺灣中研院院士朱雲漢今年7月在觀察者網撰文發出感慨。福山的關鍵字逐漸從“民主”轉到了王紹光等學者強調的“國家能力”、“國家建設”等。他在美國《外交》雙月刊9/10月號上撰文《衰敗的美利堅——政治制度失靈的根源》，細剖美國政治制度諸多流弊，結尾感歎改革無望、“死路一條” （No Way Out），引發學界關注。此前曾有媒體摘譯若干片段，觀察者網今全文翻譯，共一萬六千餘字，供中國讀者垂鑒。】

林業局衰落，象徵美國腐敗
20世紀之交，美國林業局的創立是美國進步時代國家建設的典範。1883年《彭德爾頓法》（Pendleton Act）通過之前，美國政府公職是根據政黨贊助比例分配的。而林業局則是一個以才幹為基礎的官僚機構新模式的雛形。它配備的公職人員均為受過大學教育的農林專業人才和技術骨幹，其最初的領導者吉福德•平肖在博弈中取得了決定性勝利，避免了日常政策受到國會干擾，確保了公務員系統的自主性。當時，讓專業林學家而非政治家來管理公共土地和部門人事，還是一種革命性的想法，但林業局的優異表現證明了這個想法的正確性。主流學界將林業局前幾十年的成功經歷，視為公共管理學的經典案例。

現如今，在許多人眼中，林業局是一個極度失靈的官僚機構，用錯誤的工具履行過時的使命。這個機構仍由林業專家組成，其中不乏忠於職守者，但林業局已失去了很大一部分平肖當年爭取來的自主權。國會和法院對林業局的命令與限制名目繁多，而且往往互相矛盾。林業局不但花費掉了大量稅款，而且達成的目標還值得質疑。林業局的內部決策系統往往陷入僵局，平肖當年嘔心瀝血培育出來的士氣和凝聚力已不復存在。近來，不少人在書作中提出徹底取消林業局的觀點。如果說林業局的創立是美國現代國家建設的標誌，它的衰落則體現了美國整體的衰朽。

美國森林大火，燒出民主缺失
法蘭西斯•列貝爾、伍德羅•威爾遜和弗蘭克•古德諾等學者和社會活動家相信現代自然科學能夠解決人類的問題，他們推動了十九世紀末期的公務員制度改革。威爾遜和與他同時代的馬克斯•韋伯一樣，對政治與行政做出了區分。他認為政治涉及共同體的終極目標，理應經過民主討論；但行政則涉及具體操作層面，可以通過經驗研究、科學分析的方法進行研究。

現在看來，過去那種把公共管理變成一門科學的想法，既幼稚又偏頗；但當時的情況是，即使發達國家的政府，在很大程度上也是由投機政客或腐敗的市政老闆們操縱的。所以當時把唯才是舉而非任人唯親作為甄選公務員的標準是完全合理的。科學管理有一個問題——就連最權威的科學家都有出錯的時候，有時還會犯大錯。隨著林業局的發展，森林滅火成為了它最重要的使命之一。不幸的是，林業局在對待這個重要任務上，犯下了大錯。

在經歷了毀林八十萬英畝、耗時數月才得到控制的1988年黃石公園大火等災難後，公眾也開始注意到了這一點。生態學家開始批評森林防火的根本目標，90年代中期，林業局改弦更張，正式對林火採取了容許的態度。但多年下來舊政策積弊已深，無法一朝根除，大片森林已成為巨大的火絨匣。

20世紀後幾十年，隨著美國西部地區的人口增長，越來越多的人開始定居在易遭野火威脅的地區。和選擇生活在洪泛區或屏障島的人們一樣，這些居民只能靠政府補貼的保險來降低過高的風險。他們選出遊說代表，爭取確保林業局等負責森林管理的聯邦機構得到政府資源，繼續與可能威脅他們財產的林火作鬥爭。在這種情況下，很難通過理性的成本效益分析，來證明不採取行動的正當性，為保護價值10萬美元的家產，政府可能動輒花費100萬美元。

在致力於林火消防的同時，林業局離最初的使命漸行漸遠。以國家森林木材的年均採伐量為例，僅上世紀90年代，便從約110億板英尺驟降至僅約30億板英尺（1板英尺為1英尺長、1英尺寬且1英寸厚的木材體積——觀察者網注）。其中一部分原因是木材行情發生了變化，另一主因則是國家價值觀發生了變化。隨著環保意識的抬頭，越來越多為環保而環保的人將天然林視為庇護所，而不是有待開發的經濟資源。即便光談經濟開發，林業局的工作也沒有做到位。林業局未能對木材合理定價，導致木材以遠低於運營成本的價格銷售；並且該機構還沾染了所有政府機構的通病，一套錯誤的激勵機制鼓勵他們增加而不是限制成本。

政商伸黑手，部門難運作
簡而言之，林業局由於失去了最初在平肖管理下獲得的自主權，業績每況愈下。早在它以多重互相矛盾的使命取代原本單一的部門使命時，這個問題便已初露端倪。在二十世紀中間的幾十年裏，林業局的使命從木材開採逐漸轉為林火消防，然而因為林火消防本身存在爭議，其部門使命又被林業保護所取代。迎接新使命的同時，舊有使命沒有被拋棄，它們分別吸引了木材消費者、林地房產主、地產開發商、環保人士、以及有抱負的消防隊等各種外部利益集團，支持林業局下屬的不同部門。與此同時，當年被平肖擋在土地買賣之外的國會，如今再次簽發各種法令插足微觀管理事務，迫使林業局同時追求多項彼此矛盾的目標。

因此，平肖創建的備受學界好評的林業局，由一個小而有凝聚力的機構，慢慢演變成一個大而無當、各自為政的爛攤子。影響政府機關種種流弊，林業局占了個遍：相比有效完成使命，林業局官員更在意保住預算和編制這一畝三分地。即便科學和社會都在發生變化，他們還是固守早已過時的法令。

美國林業局的故事不是孤案，而代表著美國政治總體衰朽的大趨勢；根據公共管理專家的記載，美國政府整體品質惡化已持續超過一代人的時間。在許多方面，美國的官僚體系早已偏離韋伯的理想，不再是一個唯才是舉、唯賢是用、充滿活力、高效運作的組織。整體上，它不再是一個擇優取士的體系：根據國會頒佈的法令規定，新近錄用的聯邦公務員中，有45％是退伍老兵而不是名校優等生。多項聯邦政府公務員調查描繪出令人沮喪的畫面。學者保羅•萊特指出：“激發聯邦雇員積極性的，是薪酬而非使命感。相比企業和非營利組織，公職毫無競爭力卻讓公務員深陷其中，還無法給予他們足夠的資源來做好本職工作。在賞罰不分明的情況下，公務員沒有動力，也缺乏對組織的信任。”

亨廷頓理念，慘遭現實撕裂
薩繆爾•亨廷頓在他的經典作品《變革社會中的政治秩序》一書中，使用“政治衰敗”這個術語來解釋二戰後獨立的國家政局的不穩定狀態。亨廷頓認為，社會經濟現代化給傳統政治秩序帶來了問題，新興社會群體的政治參與無法在現行政治體制下得到滿足，所以尤為活躍。無法適應環境變化的政治體制便會走向政治衰敗。所以，從很多方面來說，衰朽是政治發展的一大條件：破舊方能立新。然而，沒有人能保證，舊政治體制會不斷地、和平地適應新環境，轉型過渡階段可能極度混亂和暴力。

要建立對政治衰敗更普遍而廣泛的理解，這種模式是一個較好的著眼點。如亨廷頓所言，體制是一套“穩定，有明確價值觀，重複性的行為模式”，其最重要的功能是推動集體行動。沒有一套相對穩定的明確規則，人類每進行一次新的互動都將不得不坐下來重新談判。這種規則往往是由文化決定的，不同的社會和不同的時代對應著不同的規則，但創建規則和遵守規則的能力則已經深深地烙印在人類的思維裏。人類遵循規則的自然傾向賦予制度以慣性，也是人類的社會合作水準遠高於任何其他動物的原因。

但制度的穩定性正是政治衰敗的根源所在。建立制度是為了滿足特定情況的需求，但隨著情況發生變化，制度往往無法適應。認知問題是一大重要原因：人們一旦對世界發展形成思維定式，即使在現實中遇到矛盾證據，也會固執己見。另一個原因是集團利益：隨著制度的誕生，從中獲利的內部人士受維護自身利益的驅使，不願改變現狀，對改革充滿抵觸。

麥迪森式民主，打不贏貪腐
從理論上講，民主——特別是被美國憲法奉為神聖的麥迪森式民主——本應防止某精英派系獨大後利用政治權力進行專制統治，以此減輕體制內部利益固化的問題。為達到這個目的，民主制度將權力分散到互相競爭的幾大政府部門，並允許多元化大國內部存在不同利益的競爭。

但說得好不如做得好，麥迪森式民主往往離初衷相距甚遠。體制內精英接觸到權力和資訊比外界大得多，他們用它來保護自己的利益。如果普通選民對體制內碩鼠吞食金錢的來源都不知情，當然談不上對腐敗的政客有什麼深仇大恨。社會團體的認知或信念已經僵化，他們自然不會動員起來爭取自身利益。例如，許多美國工薪階層選民支持那些承諾對富人降低徵稅的候選人，儘管這樣的減稅政策將剝奪他們享受重要公共服務的權利。

此外，不同團體在維權活動中的組織能力各不相同。從地理分佈來看，食糖生產者和玉米種植者相對集中，他們專注於自己產品的價格；而普通消費者或納稅人分散在各地，這些商品的價格只占其生活預算的很小一部分。由於制度規則往往有利於特殊利益集團（譬如食糖和玉米生產大戶佛羅里達州和愛荷華州在選舉中屬於“搖擺州”），這些團體在農業和貿易政策方面形成了與自身規模不相稱的巨大影響力。同樣，相比窮人，中產階級往往更願意也更有能力捍衛自己的利益，如保留抵押貸款課稅減免等。這使得社會保障和醫療保險等普遍福利比單純向窮人傾斜的政策更容易得到維護。

最後，在全世界範圍內，自由民主幾乎總是與市場經濟聯繫在一起。市場總會產生贏家和輸家，所以總會放大詹姆斯•麥迪森所謂“不同和不平等的獲取財產的能力”。只要所有人能平等地進入經濟體制，這種情況下產生的經濟不平等本身並不是一件壞事，因為它會刺激創新和增長。但是，當經濟上的贏家們尋求將財富轉化為不平等的政治影響力時，這就造成了很大的問題。他們可以通過賄賂立法者或官員獲得政治影響力，更有甚者，將制度規則改變得對自己有利——例如在他們本已主導市場內進一步封鎖競爭，使市場向自己有利的一方更加傾斜。

既得利益者的反撲
當人們對制度的認知固化時，或當得勢精英用權力阻擋變革、維護自身地位時，制度便會跟不上外部環境的變化，走向政治衰敗。任何類型的政治體制——專制或民主——都無法免疫於這種政治衰敗。雖然在理論上，民主政治體制有利於改革的自我糾正機制，但它也讓強大的利益集團能夠鑽空子，以合法的方式阻擋迫切需要的變革，最終導致整個體制的衰朽。

這正是美國近幾十年一直發生的事實，許多政治制度存在越來越嚴重的機能障礙。僵化的認知和根深蒂固的政治力量相結合，讓體制改革的努力統統流產。在政治秩序不受到巨大衝擊的情況下，沒有人能保證目前這種情況會發生很大的改變。

立法聯手司法，篡奪行政
現代自由民主國家的政府有三大分支——行政、司法和立法部門——對應政治制度的三個基本類別：國家、法治和民主。行政部門用權力去執行法規、實施政策；司法和立法部門權力制約這種權力以確保公器公用。美國一向有對政府權力缺乏信任的傳統，故一直強調司法和立法制度對國家的約束作用。政治學者斯蒂芬•斯考羅耐克把19世紀美國政治的特點歸納為“法院和政黨組成的國家”，在歐洲由行政官僚執行的政府職能，在美國則由法官和選舉代表代為執行。直到19世紀80年代，美國才真正擁有一個現代化的、中央集權的、選賢任能的官僚體系，在全國範圍內行使職權；而又過了半個世紀，直到羅斯福新政時期，美國的專業公務員隊伍才逐漸壯大。相比法國、德國和英國等國家，美國的公務員體系改革在時間和效率上都差得多。

20世紀中期，隨著政府規模的大幅增長，美國開始向一個更現代的行政國家轉型。從20世紀70年代至今，美國稅收和政府支出的總體水準並沒有很大的變化；雖然美國從1980年羅奈爾得•雷根當選為總統後，便開始反對福利國家，但似乎無從拆分“大政府”。在20世紀中，美國政府的管轄範圍顯著地擴大了，掩蓋了其施政品質的大幅下降。這主要是因為在某些方面，美國已再次淪為一個“由法院和政黨治國”，法院和立法部門篡奪了行政部門的許多正當功能，致使政府整體運作缺乏連貫性和效率。

在其他發達民主國家由行政官僚體系處理的行政功能，在美國逐漸被法院系統“司法化”，導致昂貴的訴訟案件爆增、決策遲緩、執法標準不一。在今天的美國，法院已不是對政府的制約，而成為了政府變相擴張的替代品。

同樣，國會也在篡奪權力。無法再向立法者直接行賄的利益集團，已經找到其他途徑來征服和控制立法者。這些利益集團獲取了與自身社會代表性極不相稱的影響力，扭曲了稅收和支出政策，從自身利益出發操縱政府預算，拔高了政府赤字的整體水準。他們還誘使國會通過各種各樣法令，大大降低了公共管理的品質。

這兩種現象——行政的司法化和利益集團影響力蔓延——往往會侵蝕人民對政府的信任。這種對政府的不信任，能夠自我延續和自我強化。人民出於對行政機構的不信任，便會要求行政部門接受更多的司法審查，從而損害政府施政的品質和效率。同時，人民對政府服務的需求，誘使國會將更多、更困難的法令強加于行政部門。這兩個過程都降低了行政官僚體系的自主性，反過來又導致政府更加僵化、墨守成規，更加缺乏創造力和連貫性。

以上過程的結果，是代表性的危機（crisis of representation）：普通公民感到民主成為了一個幌子，政府被各路精英們暗中操縱，不再真實地反映大眾的利益訴求。最諷刺和怪異的是，造成這場表徵危機的主要原因，竟是初衷本是使體制更民主的改革。事實上，美國當今的問題是法治過了頭、民主過了頭，而國家能力沒跟上。

司法系統凌駕真正民意
1954年由最高法院裁定的“布朗訴托皮卡教育局案”是美國20世紀偉大的歷史轉捩點之一，推翻了支持種族隔離政策的1896年“普萊西訴弗格森案”。民權運動以布朗案的裁定為起點，成功拆除種族歧視藩籬，維護非裔和其他少數族裔的個人權利。許多其他社會運動——從環境保護到消費者權益保障，到婦女權利，到同性戀婚姻等——都開始效仿這種通過法院裁決推行社會新規則的模式。

美國人是如此熟悉這種英雄敍事，以至於他們幾乎意識不到這種爭取社會變革的途徑有多麼怪異。布朗案的主要推動者是全國有色人種協進會，這個私營的志願協會代表一小群父母和他們的孩子，對堪薩斯州托皮卡市教育局提起集體訴訟。當然，這一舉措必須來自私人團體，因為支持種族隔離政策的勢力阻止了州政府和國會提出訴訟。全國有色人種協進會一路上訴至最高法院，並由未來的最高法院大法官瑟古德•馬歇爾出任代表律師。

可以說，布朗案為美國公共政策帶來了最重要的變革之一，然而它的勝利不是由代表美國人民的國會投票而獲得的，而是由個人通過法院系統提出訴訟而最終改變了規則。雖然後來的民權法案和投票權法案是國會採取行動的結果，但即使在這些案例中，國家法律的強制實施還是由私人提出、法院執行的。

幾乎沒有任何其他自由民主體制是以這種方式前行的。所有的歐洲國家都經歷了類似的變革，少數族裔、婦女和同性戀者的法律地位都在二十世紀下半葉發生了變化。法國、德國和英國沒有動用法院系統，而是通過作為議會多數代表的國家司法部取得了同樣的成果。社會團體和輿論壓力驅動立法規則發生變化，但新規則的執行靠的是政府，而不是私人與司法系統的結合。

不信任行政，司法大膨脹
這種現象的根源可追溯到美國三套制度演變的歷史順序。在法德等國家，最早有了法律，然後有了現代國家，後來才有了民主。與此相對應，美國先有深厚的英國普通法傳統，再有了民主，後來才發展出一個現代國家。直到進步時代和羅斯福新政期間，美國才最終成為一個體制健全的現代國家，以致政府（state）處於相對弱勢，能力也始終比不上歐洲和亞洲國家。更重要的是，美國自建國以來，其政治文化就是在對行政權力不信任的基礎上建立的。

這段歷史導致美國體制走向“對抗性法條主義”（法律學者羅伯特•卡根語）。自美國走向共和以來，律師在美國的公共生活中已經扮演了特別重大的角色；然而，在上世紀60和70年代動盪的社會變革中，律師的角色又進一步急劇擴張。在此期間，國會通過了二十多條關於民權和環境的重要法案，涵蓋產品安全、有毒廢物清理、私人養老基金、職業安全和職業健康等諸多方面。今天的企業和保守派特別喜歡抱怨監管型國家，正是當年的舉措構成了監管型國家的巨大擴張。

然而，美國體制如此笨重的原因，不是監管本身，而是為追求監管而採取的高度法條主義方式。國會授權成立的形形色色的新聯邦機構，如平等就業機會委員會、環境保護局、職業安全與健康管理局，但不願意像歐洲與日本那樣把決策權威和執行權力交給這些國家機構。國會將監督和執法的責任移交給法院，故意把訴訟權利的享受範圍擴大到牽強的地步，以此來鼓勵訴訟。

R•謝普•梅爾尼克等政治學者將聯邦法院改寫1964年民權法第七章的方式描述為“將一條弱勢的、聚焦於故意歧視的法律，變作一項大膽法令，用於補償歷史上的歧視現象。”然而，聯邦官僚機構卻沒有得到足夠的執法權力。政治學者肖恩•法爾漢解釋道：“共和黨在參議院的關鍵舉措……是將檢察職能大幅私有化。他們將私人訴訟變作了執行民權法第七章的主要模式，也就創造出一個訴訟引擎——在未來的歲月裏，它將產生大量與執法相關的私人訴訟，數量級將超出他們的想像。”綜合來看，與執法相關的私人訴訟案件數量從60年代末每年不足100起，增長到80年代的每年10,000起，到90年代末的每年22,000起。

因此，在瑞典或日本可在官僚體系內部通過和平協商解決的衝突，在美國都得在法院系統中通過正式訴訟來解決。這為公共行政造成了諸多不幸的後果，形成了一套“充斥著不確定性、程式複雜性、冗餘性，卻缺乏終局性，交易成本高”的程式。不賦予官僚體系以執法權，也使得這個體系免於承擔責任。

由於訴訟機會的爆炸式增長，包括非裔美國人在內的許多曾被排斥的群體獲得了權力。出於這個原因，許多左翼進步人士（progressive left）警惕地守護著訴訟和提起訴訟的權利。但是，公共政策的品質也必然因此付出巨大的代價。卡根通過加州奧克蘭港的疏浚案例來說明這一點。在20世紀70年代，出於更新、更大的集裝箱船即將投付使用的預期，奧克蘭港開始計畫疏浚海港。此項計畫必須獲得陸軍工兵隊、魚類和野生動物管理局、國家海洋漁業局和環境保護局等諸多聯邦機構以及相應的加州州立機構的批准。因疏浚產生的有毒物質的諸多處理方案都在法庭上受到挑戰，每做一種替代方案，就導致專案被擱置更長時間，成本被提得更高。環保局對這些訴訟的反應是消極避戰、不採取任何行動。直到1994年，疏浚工程才最終得到批准，最終的成本比原來的估值高出許多倍。荷蘭在鹿特丹港搞一個類似的擴張工程，所花的時間僅占奧克蘭港疏浚工程的一個零頭。

在美國的政府活動中，這種例子俯拾皆是。林業局的決策會受到法院系統否決，因而煩擾不已。上世紀90年代初，法院根據瀕危物種法案，認定斑點貓頭鷹生存受到威脅，停止了林業局與土地管理局在美國西北部沿太平洋地區的全部木材採伐作業。

拿司法當武器，癱瘓行政部門
作為執法工具，法院已經從一種制約政府的機制演變為一種導致政府範圍大大擴張的新機制。例如，由於美國國會於1974年簽發了一項管轄面太廣的法令，四十年以來，規模和成本各不相同的諸多針對殘疾殘障兒童的特殊教育方案如雨後春筍般不停湧現。然而，這項法令是聯邦地區法院根據先前的調查結果做出的，其初衷在於保護有特殊需要的孩子們的權利。這難以從單純的利益出發，進行成本效益的計算。

要解決這個問題，不一定是像許多保守主義者和自由意志主義者們主張的那樣，簡單地廢除監管和關停官僚機構。許多政府服務，如有毒廢棄物管控、環境保護或特殊教育等，是非常重要但私人市場不會介入的領域。保守主義者們往往看不到，正是對政府的不信任，導致美國體制走上一條靠法院進行監管的途徑，其效率遠遠低於行政部門強勢的其他民主國家。

但是進步左翼和自由派的態度也同樣存在問題。他們對官僚體系也一向缺乏信任感——包括那些南方諸州推行種族隔離教育系統，和遭大企業利益綁架的官僚們。當立法者支持力度不夠時，自由派也樂於讓非民選的法官進入社會政策的決策層。